6.10.2020 tarihli PLAN VE BÜTÇE KOMİSYONU Konuşmacı: MEHMET AKİF HAMZAÇEBİ Seçim Çevresi: İSTANBUL Tutanak Metni: 6.10.2020 tarihli PLAN VE BÜTÇE KOMİSYONU Konuşmacı: MEHMET AKİF HAMZAÇEBİ Seçim Çevresi: İSTANBUL Tutanak Metni: 6.10.2020 tarihli PLAN VE BÜTÇE KOMİSYONU Konuşmacı: MEHMET AKİF HAMZAÇEBİ Seçim Çevresi: İSTANBUL Tutanak Metni: 7.10.2020 tarihli PLAN VE BÜTÇE KOMİSYONU Konuşmacı: MEHMET AKİF HAMZAÇEBİ Seçim Çevresi: İSTANBUL Tutanak Metni:
Değerli milletvekilleri, bürokrasinin değerli temsilcileri; teklifin tümü üzerindeki değerlendirmemi bütçe sistemini değiştirmeyi amaçlayan maddeler üzerindeki görüşlerimi ifade ederek yapacağım.
Teklife göre, mevcut performans esaslı bütçe sisteminden performans esaslı program bütçe sistemine geçilmesi öngörülmektedir. Türkiye'nin bütçe sisteminin tarihine baktığımızda, bu tarihi üç ana döneme ayırmanın mümkün olduğunu görürüz. Birinci dönem klasik bütçe sisteminin olduğu dönemdir. Bu dönemin başlangıcı 1927 yılında kabul edilmiş olan 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanunu'dur ve bu kanunun kabulünden sonra yapılan 1928 yılı bütçesi Türkiye'nin klasik bütçe sisteminin ilk bütçesidir. Klasik bütçe sistemi uygulaması 1050 sayılı Kanun'un yürürlükte olduğu dönemde 1973 yılına kadar devam eder. 1973 yılında Maliye Bakanlığı program bütçe uygulamasına geçilmesini hedefleyerek bir dizi uygulamanın içerisine girer. 1973 yılından 5018 sayılı Kanun'un yürürlüğe girdiği tarihe kadar olan yılların bütçelerine baktığımızda, bütçe kanunların kendi içerisinde yer alan birtakım maddelerde 1050 sayılı Kanun'da yer alan bazı kavramların, örneğin, "tertip", "fasıl" gibi kavramların program bütçe uygulamasında hangi kavrama tekabül ettiği görülür, orada bunlar yazılmıştır. 1973 yılında program bütçe sistemine geçilmesi hedeflenmiş olmakla birlikte, o tarihten bu yana veya 5018 sayılı Kanun'un kabul edildiği tarihe kadar program bütçe sistemi uygulamasına geçilemediğini görürüz. 5018 sayılı Kanun'la Türkiye'de yeni bir dönem başlar ve 1927 yılında kabul edilerek yürürlüğe giren 1050 sayılı Kanun'un kabulünden bu yana geçen yetmiş sekiz yıldan sonra Türk kamu mali yönetiminde çok önemli değişiklikleri, reformu içeren bir kanun olduğunu görürüz. 5018 sayılı Kanun'un kabulünde bu Komisyonda alt komisyon kurmak suretiyle günlerce çalıştık. Şahsen katkımın çok fazla olduğu bir kanundur. Genel Kuruldan da iki partili bir Parlamentonun, Meclisin olduğu dönemde oy birliğiyle geçmiş olan bir kanundur.
"5018 sayılı Kanun'un en önemli değişikliği nedir?" derseniz "bütçe hakkı" kavramını olabildiğince geniş şekilde tanımlayan bir kanun olmuştur. Yani devletin topladığı vergilerin, vergi dışı gelirlerin ve borçlanma yoluyla elde ettiği gelirlerin hangi alanlara harcanacağı konusunda en geniş kavrayışı 5018 sayılı Kanun'da görürüz. Örneğin düzenleyici ve denetleyici kurum bütçeleri o tarihe kadar Türkiye Büyük Millet Meclisine gelmezken 5018 sayılı Kanun'la Türkiye Büyük Millet Meclisine gelmeye başlamıştır.
5018 sayılı Kanun'un öngördüğü bir diğer yenilik performans bütçedir. Yani kamu kaynakları birtakım harcamalara tahsis edilirken bu kaynaklarla, bu harcamalarla gerçekleştirilen faaliyetlerden halk, vatandaş mutlu olmuş mu, memnun olmuş mu, bunu ölçmeyi hedefleyen bir sistem getirdi 5018 sayılı Kanun. Ancak buna paralel olarak kabul edilen Sayıştay Yasası, 2012 yılında kabul edilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu'nda daha sonra yapılan bir değişiklikle kamu kaynaklarının etkinlik, verimlilik ve ekonomiklik yönünden değerlendirilmesi yönündeki Sayıştay yetkisi maalesef iptal edildi, bir yasayla Sayıştayın bu yetkisi elinden alındı. Sayıştayın denetim yapmasını Adalet ve Kalkınma Partisi iktidarı istemedi. O zaman bu yasa Cumhuriyet Halk Partisi Grubu tarafından benim de imzam olan dilekçeyle Anayasa Mahkemesine götürüldü ve Anayasa Mahkemesi etkinlik, ekonomiklik ve verimlilik kavramları çerçevesinde yapılacak denetimin yerindelik denetimi anlamına gelmeyeceği, bu nedenle bunu yerindelik denetimi olarak tanımlayan yasanın bu hükmünün Anayasa'ya aykırı olduğunu belirterek yasayı iptale etti.
Şimdi, burada bir program bütçe uygulamasına geçiliyor. Geçilsin, bu kötü bir şey değil, program bütçe olumludur, ben şahsen program bütçeye geçilmesini olumlu buluyorum ama buna birtakım şartlarım var, onu ifade edeceğim. Peki, bu program bütçeye geçilirken Sayıştay bu denetimini yapabilecek mi, performans denetimi yapabilecek mi Sayıştay? Yapamayacak. Sayıştay Yasası'ndaki değişiklik, Anayasa Mahkemesinin iptale ettiği değişikliğin yerine yeni bir hüküm konmadı. Esasen yeni bir hüküm konmasına gerek yok, Sayıştayın o iptal kararından sonra performans denetimini yapabilmesi gerekir fakat yapmıyor, yapamıyor. İşte Türkiye Büyük Millet Meclisine gelen Sayıştay raporlarından biz Sayıştayın performans denetimi yapmadığını görüyoruz. İstediğimiz kadar bütçe sistemini değiştirelim, program bütçeye geçelim, Sayıştay performans denetimini yapmadığı sürece bu değişikliğin hiçbir anlamı olmayacaktır.
Şimdi, program bütçeyle ilgili şunu ifade etmek isterim. Mevcut, hâlen fonksiyonel bütçe sınıflandırması var. Gerçekte program bütçe uygulamasının mevcut fonksiyonel sınıflandırmayı muhafaza etmek suretiyle de yapabiliriz. Bugün onun performans bütçe uygulamasında üçüncü, dördüncü aşamada esasen program, alt program olarak biz bunları görebiliyoruz, Meclisteki bütçelerde bu görülmüyor belki ama kamu idarelerinde bunları görebiliyoruz. Yani fonksiyonel bütçeyi muhafaza ederek örneğin şöyle bir şey yapabiliriz: Fonksiyonel sınıflandırmanın birinci düzeyini eğitim hizmetleri, ikinci düzeyini ilköğretim hizmetleri, üçüncü düzeyini okul öncesi eğitim hizmetleri, dördüncü düzeyini okul öncesi beslenme programı gibi gruplayabiliriz. Fonksiyonel sınıflandırma uluslararası kıyaslamalar açısından da önemlidir. Burada sanki çok muazzam bir değişiklik, bir reform yapılıyormuş gibi sunuluyor, şahsen buna katılmıyorum. Bugüne kadar "reform" adı altında yapılan düzenlemelerin hiçbirisi uygulamaya intikal etmedi çünkü.
"5018 bir reformdu." dedim. Bakın, 5018, bütçe hazırlama sürecinin orta vadeli programın eylül ayının ilk haftası sonuna kadar Resmî Gazete'de yayımlanmasıyla başlayacağını söyler. Bu tarih aslında mayıs ayıydı, 5018 sayılı Kanun'da mayıs ayı olarak kabul edilmişti, sonra değiştirildi, bir türlü o sürelere uyulamadı "Eylül ayının ilk haftası." dendi. Orta vadeli programa dayalı orta vadeli mali planın da yine eylül ayının 15'ine kadar yayımlanması gerekiyor. Bu iki belgenin yayımlanmasından sonra bütçe hazırlama rehberinin, bütçe çağrısının yayımlanması gerekiyor. Bu yıla bakıyorum -eski yıllar bu yılın tekrarıdır, tarihleri vermeye gerek yok- 2021-2023 yılı Orta Vadeli Programı 29 Eylül 2020 tarihinde yayımlanmıştır. Orta vadeli mali plan ortada yoktur, bugün yayımlandı mı bilemiyorum, Komisyona gelmeden baktım atlamayım diye ama yayımladığını görmedim; bütçe çağrısı, o da yok. E hani ama kanunda hüküm var, 5018 sayılı Kanun madde 16 diyor ki: "Bütçe süreci, orta vadeli programın eylül ayının ilk haftasında yayımlanmasıyla başlar." Buna uyulmuyor. İstediğimiz kadar program bütçeye geçelim, buna da uyulmayacaktır. Sayıştay performans denetimi yapmayacaktır. İktidar, Sayıştayın bu şekilde yapacağı bir denetimle kendi yetersizliklerin açığa çıkmasını istememektedir.
Toparlıyorum.
Son söz olarak söyleyeceklerim şunlardır: Bakın, şimdi, "5018 sayılı Kanun bir reformdu." dedim. Burada çok güzel teknik konuşmalar yapıldı o zaman, Maliye Bakanlığındaki arkadaşlar güzel açıklamalar yaptı. Allah rahmet eylesin, Sayın Kemal Unakıtan Maliye Bakanıydı, burada çok güzel değerlendirmeler yaptık. Gerekçelerden birisi şuydu: Eski sistemin bir hastalığı vardı, ödeneklere uyulmuyordu, ödenek tavanlarına uyulmuyordu, ödenek üstü harcama yapılıyordu, yıl sonunda da mevkufat emriyle bunlar karşılanıyor ve gelip kesin hesap kanunlarıyla bunlar Meclisten geçiliyor, yasalaştırılıyordu. "Bu bir daha olmayacak." dendi. Evet, 5018 sayılı Kanun da açık, bir daha olmayacak. E şimdi bakıyorum, 2019 yılı Kesin Hesap Kanunu Teklifi'ne bakıyorum, tam 42 milyar liralık ödenek üstü harcama yapılmış. Nerede kaldı reform?
Değerli arkadaşlar, bunları yapmak bir şey ifade etmiyor, önemli olan bunları uygulamak. Öyle görüyorum ki Strateji Bütçe Başkanlığı böyle bir şey yapıyor gözükmek için buraya bunu getirmiş. Sayın Naci Ağbal değerli bir arkadaşımızdır, kendisine başarılar diliyorum.
Tekrar söylüyorum: Program bütçe olabilir, olur ama mevcudu, fonksiyonel sınıflandırmayı da bir kenara atmak gerekmiyor ama bunu yapmak bir şey ifade etmiyor çünkü bunların hiçbirisine uyulmayacak.
Teşekkür ederim.
Şimdi, ben kişisel olarak program bütçeye geçilmesini olumlu buluyorum bir kere, görüşümü ifade edeyim. Sorum şu: 1973 yılı ile 2003 yılı arasında Türkiye'de program bütçe uygulaması yapıldı, başarılı veya başarısız. Tüm kurumlar bu kapsama alınamadı, programların tanımında zorluklar yaşandı. Program-alt program şeklindeki ayrımları ben bütçe yasalarında görürdüm. Bu başarılamadığı için mi fonksiyonel bütçeye geçildi 5018 sayılı kanunla ve şimdi, program bütçeye geçiyorsak ki geçeceğiz 2021 yılı bütçesini hazırlarken bir anlamda 2003 yılı öncesinin anlayışına mı dönüyoruz, o zamanda program bütçe vardı, başarılamadı. Diğer konu şu: Bundan amaç; tümüyle ilgili görüşümü ifade ederken bunu söylemiştim, bir kamu harcamalarının etkinliğini, verimliliğini, ekonomikliğini değerlendirebilmek açısından kamu hizmetlerinin programlar itibariyle oluşturulması şart. O programın etkinliği ancak öyle ölçülebilir. Peki, bu şekilde yasalaşır ise yasalaştıktan sonra Sayıştay nasıl bir denetim yapacak? Etkililik, ekonomiklik, verimlilik ilkeleri çerçevesinde Sayıştay denetim yapacak mı? Bunun cevabını herhalde Sayıştay vermeli ama sizin de bu konuda bir görüşünüz olmalı.
Teşekkür ederim.
BAHTİYAR SAZLIK - Efendim, onu açıklamak...
MEHMET AKİF HAMZAÇEBİ (İstanbul) - Program sonuçta faaliyetlerden oluşuyor, faaliyetler projeleri de içerdiğine göre burada ayrıca projeyi saymaya gerek var mı?
BAHTİYAR SAZLIK - Efendim, şöyle açıklayabilirim: Biliyorsunuz bütçe çıktıktan sonra 5018 sayılı Yasa'nın yine bir gereği olarak ocak ayı içerisinde yatırım programının çıkması gerekiyor. Şimdi, mevcut bütçede proje ödeneklerini, bugüne kadar verdiğimiz bütçelerde proje ödeneklerini ayrıca göremezsiniz. Proje ödeneklerini en yakın görebileceğiniz kısım ekonomik sınıflandırma, sermaye giderleri olarak ifade ettiğimiz kısımdır. Buradaki şey aslında yatırım programının o sürecine karşılık gelen bir ifade çünkü yatırım programı çıktığında bütçeye uygun olarak orada proje bazında ödenek dağılımları da somutlaşmış oluyor. Kasıt o, onun için onu muhafaza etmek istedik çünkü başka bir maddeyle bağlantısı olduğu için.
MEHMET AKİF HAMZAÇEBİ (İstanbul) - Ocak ayında, her yılın ocak ayında yıllık yatırım programı yayınlanıyor. Hangi projenin maliyetinin ne olduğu orada gözüküyor. Bu bir programın içerisindeki faaliyetin içerdiği projedir, bunu, yani yatırım programını yayınlamak için ayrıca burada bu cümleye gerek yok. Şimdi 5018'e bakıyordum, tam mikrofon açıldı, 5018'de herhâlde yatırım programının dayanağı olan bir madde vardır öyle değil mi?
BAHTİYAR SAZLIK - Tabii ki, tabii ki.
MEHMET AKİF HAMZAÇEBİ (İstanbul) - Yani ayrı bir madde vardır. Bence, madem ki dördüncü fıkradaki proje kelimesini çıkarıyorsunuz, tutarlılık açısından ikinci fıkradaki proje kelimesini de çıkarmak lazım. Programdan alt programa geçmiyorsunuz "program ve proje" diyorsunuz. Niye? Program için, kamu idareleri program için ödenek talep edecekler.
Bir de şu ayrımı verebilirler mi Sayın Başkan?
BAŞKAN LÜTFİ ELVAN - Tabii sadece program... Şöyle Akif Bey, program için programın altında tabii faaliyet içinde projeleri olacak tabii, o projelerin hepsini koymak zorundalar.
MEHMET AKİF HAMZAÇEBİ (İstanbul) - Elbette, elbette. Onda tereddüt yok ama madem ki dördüncü fıkrada bu gerekçeden hareketle projeyi çıkarıyoruz, ikinci fıkraya da gerek yok.
Bir de şunu öğrenmek istiyorum: Program bütçede her bir programın alt ayrımları neler? Alt program, faaliyet mi? Öyle mi geliyor? Onu da bir söylerseniz.
BAHTİYAR SAZLIK - Efendim, alt program, faaliyet, faaliyetin içerisinde projeler de var. İdarelerin de yıl içerisinde kullanabileceği, bütçeyi daha detaylı takip etmek istiyorlarsa alt faaliyetlere de imkân veren bir bilişim altyapısı.
MEHMET AKİF HAMZAÇEBİ (İstanbul) - Program, alt program, faaliyet, alt faaliyet.
Değerli milletvekilleri, bürokrasinin değerli temsilcileri; maddeyi iki açıdan değerlendirmek istiyorum. Birincisi, böyle bir hizmete neden ihtiyaç duyuldu, hizmet gerekçesi; ikincisi de düzenlenen bu unvanın, bu mesleğin kariyer mesleğine ne kadar uygun olduğu.
Maddede Cumhurbaşkanı raportörlerinin görev alanı aslında tanımlanmış, dolaylı bir şekilde tanımlanmış durumda. Madde diyor ki: "Cumhurbaşkanlığının görev alanına giren ve uzmanlık gerektiren konularda Cumhurbaşkanlığı raportörü istihdam edilecek." "Cumhurbaşkanlığı görev alanına giren konu nedir?" dersek, Anayasa madde 104'e bakmamız lazım. Yani Türkiye Cumhuriyeti'nin yönetimine ilişkin tüm konularda, Cumhurbaşkanının yetkili olduğu tüm konularda Cumhurbaşkanlığı raportörü istihdam edilebilecektir. Bunu yürütme organıyla sınırlı olarak alacak olursak, idare, yürütme organının tümü üzerinde yani idare üzerinde gerekli konularda Cumhurbaşkanlığı raportörü istihdam edilebilecektir. Böylesine geniş bir alanda bir kariyer meslek oluşturulması asla mümkün değildir. Yani Hazine ve Maliye Bakanlığının görev alanından Çevre ve Şehircilik Bakanlığının görev alanına, Diyanet İşleri Başkanlığının görev alanına, aklınıza gelebilen hangi konu olursa olsun, idarenin bütün alanlarında görevli olmak üzere Cumhurbaşkanlığı raportörü istihdam edilebilecektir. Bu, doğru bir tanımlama değildir. Uzmanlık gerektiren konu ve raportör... "Raportör" dediğimiz kişi, kelime anlamından yola çıkacak olursak, raportör birtakım konularda rapor hazırlar, tutanaklar tutar vesaire vesaire. Bu, doğru bir meslek değil, doğru görmüyorum bunu, gerek yok. Bunların kadrosunun İdari ve Mali İşler Başkanlığında olacak olması, görev alanının İdari ve Mali İşler Başkanlığıyla sınırlı olduğu anlamına gelmiyor; sadece özlük hakları yönünden, hiyerarşik yönden nereye bağlı olacağına ilişkin bir tanımlamadır bu.
İkinci konu: Bu meslek bir kariyer meslek olarak oluşturuluyor. Baktığımda bunu kariyer meslek olarak tanımlayamıyorum. Maddede yer alan birtakım düzenlemeler kendi içinde çelişki taşıyor. Kamu yönetiminde dünyada iki tür sistem söz konusudur; birincisi kariyer sistemi, ikincisi de kadro sınıflandırması sistemidir. Kariyer rejiminde personel, çalışma hayatı boyunca sürecek olan bir iş ve mesleki kariyer içerisinde konumlanır. Görevler sistemli bir şekilde tanımlanmıştır çünkü kamu hizmetlerinin sürekliliği esastır ve bu meslekte görev alan personel kamu hizmetlerinin görülmesinde, gördürülmesinde tamamen tarafsızlık ilkesinden hareket eder ve bütün hayatı boyunca sürecek olan veya o meslekte olduğu süre boyunca sürecek olan bir bilginin ve çalışma sisteminin içinde kendisini bulur; bir bilgi birikimi esastır. Kadro sınıflandırması sisteminde ise iş tanımlanır ve bu işe uygun personel aranır. Kadro sınıflandırması sistemi Anglosakson ülkelerinde uygulanır, kariyer sistemi ise Kıta Avrupası ülkelerinde uygulanır.
Türkiye'de kariyer sistemi AK PARTİ iktidarlarına kadar sistemli bir şekilde uygulanmıştır. Hâlen kariyer sistemi muhafaza ediliyor gibi gözükmekle birlikte, kariyer sistemine yapılan çeşitli müdahalelerle kariyer sistemi amacından uzaklaştırılmıştır ve Türkiye'de kamu istihdamına baktığımızda, 2007 yılında toplam kamu istihdamı 2 milyon 925 bin iken 2020'nin ikinci çeyreği itibarıyla bu rakamın 4 milyon 767 bine çıktığı görülmektedir. Ekonomideki tüm istihdamın yüzde 18,6'sının kamu istihdamından oluştuğunu görüyoruz. Bu oran 2007'lerde yüzde 14'lerdeydi. Kendi içindeki dağılımına baktığımızda kadrolu personelde olağanüstü bir artış olduğunu görüyoruz. Yine, sözleşmeli personelde bir dönem işçi kadrolarına kayma olmakla birlikte orada da ciddi bir artış olduğunu görüyoruz.
(Mikrofon otomatik cihaz tarafından kapatıldı)
OTURUM BAŞKANI ABDULLAH NEJAT KOÇER - Buyurun.
MEHMET AKİF HAMZAÇEBİ (İstanbul) - Yani AK PARTİ döneminde, özellikle 2011 yılından sonraki dönemde personel rejiminde tutarlı bir uygulama söz konusu olmamıştır. "Bu rejim şuna benziyor." veya "Şu sistemdir." şeklinde tanımlama imkânı bulunmamaktadır.
Şimdi, bir yandan Cumhurbaşkanlığı raportörlüğü kariyer meslek olarak tanımlanırken mesleğe özel yarışma sınavıyla alınacak olan bu personelin yarışma sınavının nasıl olacağı tanımlanmış değildir. Bu yarışma sınavına, bu maddede hüküm bulunmayan hâllerde 657 sayılı Kanun'un Ek Madde 41'inin uygulanacağı yönünde bir düzenleme var ama Ek Madde 41 de kamu personeli seçme sınavına atıf yapan bir madde. Yani bir özel yarışma sınavı yapıp tamamen bu sınavla bu kişiler mesleğe alınabilir, özel bir yazılı sınav yapılabilir, yazılı sınavın akabinde Cumhurbaşkanlığı bir sözlü sınav veya mülakat yapabilir, alabilir. Bu şekilde, genel sistemden ayrılan bir sınav sistemi doğru değildir.
İkincisi, "Hizmetine ihtiyaç kalmayanlar başka kadrolara atanabilir." yönünde hüküm var. Kariyer meslekte asla böyle bir hüküm olmaz. Kariyer mesleğe yarışma sınavıyla giren, üç yılın sonunda yeterlilik sınavıyla raportör kadrosuna atanan kişiler, önce raportör yardımcısı, üç yılın sonunda yeterlilik sınavıyla raportör olarak atanan kişiler, kendi rızası dışında asla ve asla başka bir kadroya atanamazlar. Bunu koyduğunuz anda, bu, kariyer meslek olmaktan çıkar, bunu boşuna kariyer meslek diye tanımlamayın.
Son olarak söyleyeceğim şudur: "İhtiyaca göre yabancı dil aranabilir." deniyor. Ya yabancı dil ararsanız ya aramazsınız. Bu kanunda yazılır, kariyer meslekse yabancı dilin aranması gerekir. "İster ararım, ister aramam, bunları kendi içinde gruplandıracağım, bir grupta arayacağım, bir grupta aramayacağım." demek olmaz. Kariyer meslekte istihdam edilenler, sadece Türkiye'yi değil dünyayı bilen, gelişmeleri takip eden personelden oluşur. O nedenle, bunun takdire bırakılması asla doğru değildir.
Teşekkür ederim.